Gemeinderat und Bürgermeister: Demokratie in der Gemeinde

Kindergärten, Gemeindestraßen, die Bauleitplanung und die Hebesätze für Gewerbe- und Grundsteuer gehören zu den Themen, über die in der Gemeinde entschieden wird ^[3]. In Deutschland gab es am 31.12.2025 insgesamt 10.753 Gemeinden, darunter 2.060 Städte ^[2]. Diese Seite erklärt, was Gemeinden selbst regeln dürfen, wer dort entscheidet und wie du dich vor Ort einbringen kannst.

Kommunale Selbstverwaltung

Das Grundgesetz garantiert den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände, etwa die Kreise, haben im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben das Recht der Selbstverwaltung ^[1]. Zur Selbstverwaltung gehören die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung, darunter eine Steuerquelle, deren Hebesatz die Gemeinde selbst festlegt ^[1]. Der Bund darf Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Bundesgesetz keine Aufgaben übertragen ^[12].

Juristisch sind die Kommunen Körperschaften des öffentlichen Rechts und neben Bund und Ländern eine eigene Ebene im Verwaltungsaufbau. Staatsrechtlich gehören sie aber zu den Ländern und unterliegen deren Aufsicht ^[3]. Die kommunale Vertretung ist deshalb nach dem Handwörterbuch des politischen Systems kein Parlament im eigentlichen Sinn, weil ihr die Gesetzgebungskompetenz fehlt. Sie zählt zur Verwaltung, also zur Exekutive ^[3]. Wie die Länder ihr Verhältnis zu den Gemeinden gestalten, regeln sie selbst in Gemeindeordnungen, Kreisordnungen und Kommunalwahlgesetzen ^[3].

Verletzt ein Gesetz das Selbstverwaltungsrecht, können Gemeinden und Gemeindeverbände Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erheben. Bei Landesgesetzen gilt das nur, soweit keine Beschwerde beim Landesverfassungsgericht möglich ist ^[13]. Mehr dazu steht auf der Seite Das Bundesverfassungsgericht.

Was eine Gemeinde entscheidet

Das Handwörterbuch unterscheidet zwei große Aufgabenbereiche ^[3]:

Bei den Selbstverwaltungsaufgaben ist die Gemeindevertretung die höchste Entscheidungsinstanz; die Aufsicht des Landes prüft dort nur, ob die Gemeinde Gesetze einhält (Rechtsaufsicht). Bei den Auftragsangelegenheiten haben die Aufsichtsbehörden zusätzlich die Fachaufsicht ^[3]. Laut Handwörterbuch ist der Anteil der freiwilligen Aufgaben zurückgegangen, weil der finanzielle Rahmen enger geworden ist und Vorgaben von EU, Bund und Land zugenommen haben ^[3].

Ihr Geld beziehen die Gemeinden vor allem aus der Gewerbe- und der Grundsteuer, deren Hebesätze der Rat bestimmt, aus kleineren Steuern wie der Hundesteuer, aus ihrem Anteil an Einkommen- und Umsatzsteuer, aus Zuweisungen der Länder und aus Gebühren ^[3]. Nach den Zahlen im Handwörterbuch waren 2016 29,6 Prozent der Einnahmen der Kommunen direkte Steuereinnahmen, weitere 39,8 Prozent flossen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ^[3].

Der Gemeinderat

Der Gemeinderat ist das oberste Organ der Gemeinde und die politische Vertretung ihrer Bürgerinnen und Bürger. Er trifft die wichtigen Entscheidungen und überwacht die gesamte Verwaltung, ist also Beschluss- und Kontrollorgan ^[7]. Der Name wechselt je nach Land und Gemeinde: Gemeindevertretung, Gemeinderat, Stadtrat oder Stadtverordnetenversammlung sind gebräuchlich ^[7]. In Bayern zum Beispiel heißt es in der Gemeindeordnung (Stand 29.10.2026), die Gemeinde werde durch den Gemeinderat verwaltet, soweit nicht der erste Bürgermeister selbständig entscheidet ^[8]. Der Gemeinderat ist dort die Vertretung der Gemeindebürger, heißt in Städten Stadtrat und überwacht die gesamte Gemeindeverwaltung ^[9].

Das Grundgesetz verlangt, dass das Volk auch in Kreisen und Gemeinden eine Vertretung hat, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Staatsangehörige anderer EU-Mitgliedstaaten nach Maßgabe des EU-Rechts wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann statt eines gewählten Rates die Gemeindeversammlung treten ^[1]. Wie gewählt wird, legt jedes Land selbst fest; in vielen Ländern können Wählerinnen und Wähler kumulieren und panaschieren ^[6]. Die Einzelheiten erklärt die Seite Kommunalwahl: Kumulieren und Panaschieren.

Die Ratsmitglieder arbeiten ehrenamtlich. Die Sitzungen sind grundsätzlich öffentlich; ausgeschlossen werden kann die Öffentlichkeit, wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner es verlangen ^[7]. Über jede Sitzung wird ein Protokoll angefertigt, das Ratsmitglieder und Einwohner einsehen können ^[7]. Neben Parteien treten in der Kommunalpolitik Wählergemeinschaften an, die sich auf die Gemeinde beschränken; sie dürfen von der örtlichen Willensbildung nicht ausgeschlossen werden ^[6].

Der Bürgermeister

Der Bürgermeister leitet die Verwaltung der Gemeinde, sitzt in der Regel dem Gemeinderat vor und vertritt die Gemeinde nach außen. Er wird inzwischen in allen Bundesländern außer den Stadtstaaten direkt vom Volk gewählt ^{[5, 7]}. Für Bremerhaven nennt das Politiklexikon (Stand 2020) eine abweichende Regelung: Dort ernennt die Stadtverordnetenversammlung den Bürgermeister ^[4]. Wie weit seine Befugnisse reichen und wie lange er im Amt bleibt, regelt das jeweilige Land ^[5]. Nach einer bpb-Übersicht von 2021 dauert die Amtszeit in der Regel zwischen fünf und acht Jahren; in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein legt die Gemeinde sie in ihrer Hauptsatzung fest ^[6].

Nach derselben bpb-Übersicht (Stand 2021) ist in allen Ländern im ersten Wahlgang gewählt, wer mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen erhält. Sonst folgt in der Regel eine Stichwahl zwischen den beiden Bestplatzierten. Ausnahmen beschreibt die bpb für Brandenburg mit einem zusätzlichen Zustimmungsquorum sowie für Baden-Württemberg und Sachsen, wo im zweiten Wahlgang die einfache Mehrheit reicht und auch neue Bewerber antreten können ^[6].

In kleinen Gemeinden kann das Amt ein Ehrenamt sein, meist ist es ein Hauptamt ^[5]. Bayern regelt das nach Einwohnerzahl (Gemeindeordnung, Stand 29.10.2026): In Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern sind die ersten Bürgermeister Beamte auf Zeit. Zwischen 2.501 und 5.000 Einwohnern sind sie hauptamtlich, wenn der Gemeinderat nicht spätestens am 90. Tag vor der Wahl per Satzung das Ehrenamt bestimmt. In Gemeinden bis 2.500 Einwohner sind sie ehrenamtlich, wenn der Gemeinderat nicht ebenso das Hauptamt festlegt ^[10]. In kreisfreien Gemeinden und Großen Kreisstädten heißen sie Oberbürgermeister ^[10].

Warum jedes Land es anders regelt

Die innere Kommunalverfassung, also Art, Zusammensetzung und Wahl der Gemeindeorgane, ergibt sich aus den Landesverfassungen und Gemeindeordnungen ^[4]. In den 1990er-Jahren hat sich laut bpb fast überall das Modell der Süddeutschen Ratsverfassung durchgesetzt. Darin wird der Bürgermeister direkt gewählt, führt den Vorsitz im Rat, leitet die Verwaltung und repräsentiert die Gemeinde ^[4]. Nach dem Politiklexikon (Stand 2020) gilt nur in den hessischen Kommunen und in Bremerhaven noch die Magistratsverfassung. In Hessen leitet der Bürgermeister die Verwaltung gemeinsam mit den vom Rat gewählten Beigeordneten als "Erster unter Gleichen" ^[4].

Auch innerhalb des Grundmodells gibt es nach dem Politiklexikon (Stand 2020) Unterschiede. In Brandenburg wählt der Gemeinderat einen Vorsitzenden aus den eigenen Reihen. In Mecklenburg-Vorpommern gehören die direkt gewählten Bürgermeister dem Gemeinderat nicht an, leiten aber Hauptausschuss und beratende Ausschüsse. In Thüringen kann der Gemeinderat einen eigenen Vorsitzenden wählen ^[4]. Die Stadtstaaten sind ein Sonderfall: Dort ist der Bürgermeister zugleich Regierungschef des Landes, in Berlin als Regierender, in Hamburg als Erster Bürgermeister ^[5].

Kreise, Ämter und Verbandsgemeinden

Über den Gemeinden stehen die Kreise. Am 31.12.2025 gab es in Deutschland 400 Kreise, davon 106 kreisfreie Städte und 294 Landkreise ^[2]. Die Landkreise haben eine eigene Vertretung, den Kreistag, und übernehmen Aufgaben, die über eine einzelne Gemeinde hinausgehen. Zugleich sind sie untere staatliche Verwaltungsbehörde ^[3]. An der Spitze steht ein Landrat, der in den meisten Ländern direkt gewählt wird ^[3]. Kreisfreie Städte erledigen alle diese Aufgaben selbst ^[3].

Sehr kleine Gemeinden schließen sich oft zu Gemeindeverbänden zusammen, die eine gemeinsame Verwaltung unterhalten. Je nach Land heißen sie Amt, Samtgemeinde, Verbandsgemeinde oder Verwaltungsgemeinschaft. Trotzdem wählt jede dieser Gemeinden ihre eigene Gemeindevertretung und ihren eigenen Bürgermeister ^[3].

Mitreden in der Gemeinde

Wahlen sind nicht der einzige Weg, auf die Gemeinde Einfluss zu nehmen. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid führte laut Handwörterbuch zuerst Baden-Württemberg 1956 ein. Die ostdeutschen Länder und zwischen 1990 und 1998 die übrigen westdeutschen Länder nahmen sie ebenfalls in ihre Gemeindeordnungen auf ^[3]. Ein Beispiel aus der bayerischen Gemeindeordnung (Stand 29.10.2026) zeigt, wie das funktioniert:

• Die Gemeindebürger können über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises einen Bürgerentscheid beantragen ^[11].
• Das Begehren braucht eine Frage, die mit Ja oder Nein zu beantworten ist, und eine Begründung ^[11].
• Je nach Größe der Gemeinde müssen 3 bis 10 Prozent der Gemeindebürger unterschreiben, in Gemeinden bis 10.000 Einwohner 10 Prozent ^[11].
• Über die Haushaltssatzung, die innere Organisation der Verwaltung und einige weitere Themen findet kein Bürgerentscheid statt ^[11].

Viele Gemeindeordnungen sehen außerdem vor, dass Kinder und Jugendliche beteiligt werden, zum Beispiel über einen Jugendgemeinderat ^[7]. Bei den übrigen Beteiligungsverfahren spricht die Bürgerschaft laut bpb Empfehlungen aus, die Entscheidung trifft die Gemeindevertretung. Weicht sie davon ab, sollte sie das gut begründen ^[7]. Wie Volksbegehren auf Landesebene funktionieren, erklärt Volksbegehren und Volksentscheid in den Ländern. Wie Kommunalpolitik in einem Land konkret aussieht, zeigt politische-news.de am Beispiel Sachsen-Anhalt unter Kommunalpolitik erklärt. Über die Ebene darüber informiert Landtage und Landesregierungen.

1. Gesetz Art 28 GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand zuletzt geändert 22.03.2025. abgerufen am 29.10.2026
2. Behörde Verwaltungsgliederung am 31.12.2025. Statistisches Bundesamt. Stand August 2026. abgerufen am 29.10.2026
3. Behörde Kommunalpolitik (Handwörterbuch des politischen Systems). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 8. Auflage, Springer VS 2021. abgerufen am 29.10.2026
4. Behörde Kommunalverfassungen (Das Politiklexikon). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 7. Auflage 2020. abgerufen am 29.10.2026
5. Behörde Bürgermeister (Das Rechtslexikon). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 2. Auflage 2023. abgerufen am 29.10.2026
6. Behörde Kommunalwahlen. Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 01.07.2021. abgerufen am 29.10.2026
7. Behörde Politische Mitbestimmung (Informationen zur politischen Bildung: Kommunalpolitik). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 19.10.2017. abgerufen am 29.10.2026
8. Gesetz Art. 29 Hauptorgane (Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern). Bayerische Staatskanzlei, BAYERN.RECHT. Stand Fassung der Bekanntmachung vom 22.08.1998. abgerufen am 29.10.2026
9. Gesetz Art. 30 Rechtsstellung; Aufgaben des Gemeinderats (Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern). Bayerische Staatskanzlei, BAYERN.RECHT. Stand Fassung der Bekanntmachung vom 22.08.1998. abgerufen am 29.10.2026
10. Gesetz Art. 34 Rechtsstellung der ersten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister (Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern). Bayerische Staatskanzlei, BAYERN.RECHT. Stand Fassung der Bekanntmachung vom 22.08.1998. abgerufen am 29.10.2026
11. Gesetz Art. 18a Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern). Bayerische Staatskanzlei, BAYERN.RECHT. Stand Fassung der Bekanntmachung vom 22.08.1998. abgerufen am 29.10.2026
12. Gesetz Art 84 GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand zuletzt geändert 22.03.2025. abgerufen am 29.10.2026
13. Gesetz Art 94 GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand zuletzt geändert 22.03.2025. abgerufen am 29.10.2026

Zuletzt geprüft am 29.10.2026, nächste Prüfung spätestens im Oktober 2027. Fehler entdeckt? Schreib uns.