Direkte und repräsentative Demokratie

Demokratie bedeutet Herrschaft des Volkes ^[8]. Offen bleibt damit, wie das Volk herrscht: indem es Vertreter wählt, die für eine bestimmte Zeit entscheiden, oder indem es über Sachfragen selbst abstimmt. Daraus ergeben sich zwei Grundformen, die in der Praxis meist gemischt vorkommen. In Deutschland kannst du in Ländern und Gemeinden über Sachfragen selbst abstimmen, im Bund wählst du Vertreter ^[3]. Eine allgemeine Einführung bietet die Seite Was ist Demokratie? Merkmale und Formen.

Zwei Grundformen

Die direkte Demokratie ist nach dem Politiklexikon der bpb eine Herrschaftsform, bei der politische Entscheidungen unmittelbar vom Volk getroffen werden, etwa in Volksversammlungen oder Volksabstimmungen. Behörden setzen die Entscheidungen nur um ^[1]. Der Bundestag beschreibt sie als Gegenteil der repräsentativen Demokratie, die politische Entscheidungen gewählten Vertretern überlässt ^[3].

In der repräsentativen Demokratie trifft eine Volksvertretung die politischen Entscheidungen und kontrolliert die Regierung. Die Bürger wirken über Wahlen und über die Mitarbeit in Parteien, Verbänden und Initiativen mit ^[2]. Beide Formen beruhen auf dem Prinzip der Volkssouveränität, schreibt der Politikwissenschaftler Oscar W. Gabriel für die bpb ^[8].

Die Idee der reinen direkten Demokratie geht auf Jean-Jacques Rousseau zurück, der im 18. Jahrhundert eine unmittelbare Herrschaft des Volkes entwarf, in der Regierte und Regierende dieselben sind ^[7]. In großen Staaten werden direktdemokratische Elemente heute als Ergänzung der repräsentativen Demokratie verstanden ^[7]. Ein bekanntes Beispiel einer Mischform ist die Schweiz. Dort gibt es neben Parlamenten auch Volksinitiative und Referendum, weshalb man von halbdirekter Demokratie spricht ^[1].

Repräsentative Demokratie in Deutschland

Das Grundgesetz verbindet beide Ideen in einem Satz. Nach Artikel 20 Absatz 2 übt das Volk die Staatsgewalt "in Wahlen und Abstimmungen" aus und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ^[4]. Der Parlamentarische Rat hat sich 1949 aber klar für eine repräsentative Demokratie entschieden ^[8]. Das Grundgesetz begründet nach dem Politiklexikon der bpb ein parlamentarisches Regierungssystem, in dem nur der Bundestag direkt gewählt wird ^[2]. Die bpb nennt es deshalb auch eine "superrepräsentative" Verfassung ^[11].

Die Tradition reicht weiter zurück. In Europa entwickelte sich die repräsentative Demokratie laut Politiklexikon seit der Französischen Revolution, die Verfassung von 1791 legte die Vertretung des Volkes durch Abgeordnete als Grundsatz fest. In Deutschland wies erstmals die Verfassung von 1871 repräsentative Elemente auf. Erst die Weimarer Verfassung von 1919 begründete eine repräsentative Demokratie mit direkt gewähltem Reichstag und direkt gewähltem Reichspräsidenten ^[2].

Die Abgeordneten des Bundestages sind nach Artikel 38 "Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen" ^[5]. Gabriel beschreibt die Gegenleistung: Die Volksvertreter müssen Forderungen zur Kenntnis nehmen, abwägen, ihre Gründe offenlegen und Verantwortung übernehmen. Am Ende der Wahlperiode entscheiden die Wähler, ob sie das Mandat verlängern oder einer anderen Gruppe übertragen ^[8]. Wie die Abgeordneten gewählt werden, erklärt Das Wahlsystem in Deutschland.

Welche Verfahren es gibt

Unter direkte Demokratie fallen mehrere Verfahren. Der Sammelbegriff Plebiszit umfasst alle Formen unmittelbarer Beteiligung der Wahlbevölkerung an der politischen Willensbildung ^[12]. Das Handwörterbuch des politischen Systems der bpb unterscheidet nach dem Auslöser: Ein Referendum setzen Regierung oder Parlament "von oben" an, eine Volksgesetzgebung starten die Bürger "von unten" ^[7]. Gabriel ordnet vier Grundformen danach, wie stark sie in die Macht des Parlaments eingreifen ^[8]:

Auf Gemeindeebene heißen die entsprechenden Schritte Bürgerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ^[7]. Nur Volksentscheide greifen nach Gabriel in die Verteilung der Entscheidungskompetenzen ein, weil sie das Volk selbst als Gesetzgeber einsetzen. Deshalb sind sie an relativ anspruchsvolle Voraussetzungen gebunden ^[8].

Abstimmungen auf Bundesebene

Auf Bundesebene sieht das Grundgesetz Abstimmungen nur bei einer Neugliederung des Bundesgebiets vor ^[11]. Nach Artikel 29 braucht ein Bundesgesetz, das Länder neu zuschneidet, die Bestätigung durch Volksentscheid in den betroffenen Ländern. Eine Mehrheit zählt dabei nur, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfasst ^[6]. Für Berlin und Brandenburg gibt es mit Artikel 118a eine eigene Regel: Die beiden Länder können sich abweichend von Artikel 29 durch Vereinbarung unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten neu gliedern ^[10].

Laut Handwörterbuch gab es 1951 bei der Bildung des Landes Baden-Württemberg einen erfolgreichen Volksentscheid zur Neugliederung. 1996 fand die Zusammenlegung von Berlin und Brandenburg in einem Volksentscheid nicht die Zustimmung beider Bevölkerungsteile ^[7]. Die Volksabstimmung im Saarland am 23. Oktober 1955 betraf dagegen das Saarstatut, also eine Europäisierung des Saarlandes. 67,7 Prozent der Saarländer lehnten es ab, der Beitritt zur Bundesrepublik folgte zum 1. Januar 1957 ^[15].

Versuche, Volksbegehren und Volksentscheid allgemein auf Bundesebene einzuführen, gab es mehrfach. 1993 sprach sich eine Mehrheit der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat dafür aus, die für eine Verfassungsänderung nötige Zweidrittelmehrheit kam aber nicht zustande ^[7]. Dafür bräuchte es eine Änderung des Grundgesetzes, wie sie auf der Seite Wie das Grundgesetz geändert wird beschrieben ist. Ohne Volksentscheid bleibt auf Bundesebene das Petitionsrecht, siehe Eine Petition an den Bundestag einreichen.

Volksentscheide in Ländern und Gemeinden

In Ländern und Gemeinden sind direktdemokratische Verfahren wie Volksbegehren, Volksentscheide oder Bürgerentscheide möglich ^[3]. Die Regeln stehen in den Landesverfassungen und Kommunalverfassungen und unterscheiden sich von Land zu Land stark ^[7]. Vor der Wiedervereinigung enthielten laut Gabriel nur die Gemeindeordnungen von Baden-Württemberg (seit 1956) und Schleswig-Holstein (seit 1990) solche Rechte. Danach wurden sie flächendeckend eingeführt, zuletzt 1999 im Saarland ^[8]. Das Grundgesetz lässt auch eine klassische Form unmittelbarer Volksherrschaft zu: In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten ^[13]. Wegen der Größe der meisten Gemeinden hat das laut Handwörterbuch keine praktische Bedeutung erlangt ^[7]. Für Bürgerbegehren in den Flächenländern nennt es Unterschriftenhürden von 2,5 bis 15 Prozent der Bürger und Zustimmungsquoren von 8 bis 30 Prozent, teils nach Gemeindegröße gestaffelt. Die Angaben beruhen auf Daten bis 2017 und können sich seither geändert haben ^[7].

Auf Landesebene geht es um Gesetze, deshalb verlangt ein Volksbegehren einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf. Fragen zu Haushalt, Steuern oder Besoldung sind ausgeschlossen ^[7]. Damit ein Volksentscheid gilt, reicht in vielen Ländern die einfache Mehrheit nicht. Zusätzlich muss ein Mindestanteil der Stimmberechtigten zustimmen, das sogenannte Zustimmungsquorum. Für einfache Gesetze gibt es nach einer Übersicht von Mehr Demokratie (Stand 09.12.2024) in Bayern und Sachsen kein Quorum. In Hamburg gilt ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent nur dann, wenn die Abstimmung nicht auf einen Wahltag gelegt wird. In den übrigen Ländern liegt das Quorum zwischen 15 und 25 Prozent ^[14]. Für Hessen nennt das Handwörterbuch dagegen kein Zustimmungsquorum ^[7]. Wie ein Verfahren in deinem Land abläuft, erklärt Volksbegehren und Volksentscheid in den Ländern.

Die Zahlen stammen aus dem Volksbegehrensbericht 2026 des Vereins Mehr Demokratie, der sich selbst für bundesweite Volksentscheide einsetzt. Danach gab es bis 2025 insgesamt 28 von Bürgern angestoßene Volksentscheide in sieben Ländern, 15 davon waren ganz und drei teilweise erfolgreich. In neun Ländern gab es noch nie einen solchen Volksentscheid. 2024 und 2025 wurden nur sieben Volksbegehren neu eingeleitet, die beiden Volksentscheide dieser Jahre fanden in Hamburg statt ^[9]. Häufiger setzen sich Initiativen laut Bericht ohne Volksentscheid durch, weil die Landespolitik ihre Forderungen ganz oder teilweise übernimmt: Von 2011 bis 2025 stehen sechs erfolgreichen Volksentscheiden 43 solcher Verfahren gegenüber ^[9]. In den Gemeinden ist die Zahl viel höher: Für 1956 bis 2017 erfasste Mehr Demokratie 7.503 kommunale Verfahren, in 3.796 Fällen kam es zum Bürgerentscheid ^[7].

Was für und gegen mehr direkte Demokratie spricht

Ob es Volksentscheide auch im Bund geben soll, ist politisch umstritten. Das Handwörterbuch fasst die Argumente beider Seiten zusammen ^[7].

Gegner verweisen auf eine mögliche Überforderung der Bürger, auf komplexe Fragen, die auf Ja oder Nein verkürzt werden, und auf fehlende Kompromisse. Verfahren könnten Entscheidungen verzögern, und die meisten Begehren dienten nur der Verteidigung des Bestehenden. Die Beteiligung an Bürger- und Volksentscheiden liegt im Schnitt bei 50 beziehungsweise 40 Prozent und damit nicht höher als bei Wahlen. Bei niedriger Beteiligung könnten kleine Gruppen mit Sonderinteressen die Verfahren nutzen. Inzwischen gilt auch die Sorge vor populistischer Instrumentalisierung als zentrales Gegenargument ^[7].

Befürworter halten dagegen, dass viele dieser Probleme auch in der repräsentativen Demokratie auftreten. Direkte Beteiligung entlaste die Parlamente und erhöhe die Legitimation von Entscheidungen. Schon die Möglichkeit eines Volksbegehrens bringe Politiker dazu, die Meinung der Bürger früher zu berücksichtigen. Auch die Opposition und Gruppen außerhalb des Parlaments erhielten so eine Chance zwischen den Wahlen ^[7].

Wie sich die Demokratie historisch entwickelt hat, zeigt die Seite Die Geschichte der Demokratie.

1. Behörde Direkte Demokratie (Das Politiklexikon). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 7. Auflage 2020. abgerufen am 29.10.2026
2. Behörde Repräsentative Demokratie (Das Politiklexikon). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 7. Auflage 2020. abgerufen am 29.10.2026
3. Behörde Direkte Demokratie (Parlamentsbegriffe A bis Z). Deutscher Bundestag. Stand ohne Datum. abgerufen am 29.10.2026
4. Gesetz Art 20 GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand ohne Datum. abgerufen am 29.10.2026
5. Gesetz Art 38 GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand ohne Datum. abgerufen am 29.10.2026
6. Gesetz Art 29 GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand ohne Datum. abgerufen am 29.10.2026
7. Behörde Direkte Demokratie (Handwörterbuch des politischen Systems). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 8. Auflage 2021. abgerufen am 29.10.2026
8. Behörde Repräsentative und direkte Demokratie. Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 19.11.2020. abgerufen am 29.10.2026
9. Organisation Presse-Handout: Alle 16 Wochen regiert der Bürger mit. Sieben Blitzlichter zum Volksbegehrensbericht 2026. Mehr Demokratie e. V.. Stand 2026. abgerufen am 29.10.2026
10. Gesetz Art 118a GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand ohne Datum. abgerufen am 29.10.2026
11. Behörde Überraschende Fakten zum Grundgesetz. Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 20.03.2024. abgerufen am 29.10.2026
12. Behörde Plebiszit (Das Politiklexikon). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 7. Auflage 2020. abgerufen am 29.10.2026
13. Gesetz Art 28 GG. Bundesministerium der Justiz, Bundesamt für Justiz. Stand ohne Datum. abgerufen am 29.10.2026
14. Organisation Übersicht Verfahren: Volksbegehren und Volksentscheid in den deutschen Bundesländern (Stand: 9.12.2024). Mehr Demokratie e. V.. Stand 09.12.2024. abgerufen am 29.10.2026
15. Behörde Land Saarland (Handwörterbuch des politischen Systems). Bundeszentrale für politische Bildung. Stand 8. Auflage 2021. abgerufen am 29.10.2026

Zuletzt geprüft am 29.10.2026, nächste Prüfung spätestens im Oktober 2027. Fehler entdeckt? Schreib uns.